Финансовое выравнивание между муниципалитетами; Общая информация

Под финансовым выравниванием в широком смысле понимается совокупность всех норм, касающихся распределения задач, расходов и доходов между территориальными органами власти. В Баварском законе о финансовом выравнивании между государством, муниципалитетами и муниципальными объединениями (Баварский закон о финансовом выравнивании — BayFAG) определено, в каком объеме муниципалитеты получают долю от налоговых поступлений земли и как распределяются средства, выделяемые Свободным государством. Муниципальное финансовое выравнивание в узком смысле касается финансовых отношений между территориальными органами власти.

В рамках муниципального финансового выравнивания

• государство улучшает финансовое обеспечение трёх уровней местного самоуправления (муниципалитеты, округа и районы), с тем чтобы они располагали достаточными средствами для выполнения своих задач;
• государство регулирует финансирование округов и районов посредством окружных и районных отчислений;
• в значительной степени уравниваются различия в возможностях получения доходов отдельных муниципалитетов в соответствии с их потребностями;
• целенаправленно поддерживаются муниципальные инвестиционные меры, а
• муниципалитеты получают государственную помощь в финансировании текущих задач.

Цели муниципального финансового выравнивания

У муниципального финансового выравнивания есть, прежде всего, две цели: фискальная и связанная с политикой перераспределения:

• С одной стороны, государственные ассигнования дополняют собственные доходы муниципалитетов. Муниципалитетам оказывается поддержка, чтобы они могли надлежащим образом выполнять свои задачи.
• С другой стороны, финансовое выравнивание призвано обеспечить распределение финансовых ресурсов между муниципальными уровнями и отдельными муниципалитетами в соответствии с их задачами.
  
  Таким образом, муниципальное финансовое выравнивание способствует созданию равноценных условий жизни по всей стране. Однако принцип равного обращения и конституционная гарантия муниципального самоуправления устанавливают здесь определенные ограничения: различия в финансовой мощности муниципалитетов не должны ни полностью нивелироваться, ни превышаться.
  
  Обе эти цели соответствуют роли государства как гаранта муниципального самоуправления. Самостоятельная деятельность органов самоуправления предполагает наличие у них финансовой дееспособности. Поэтому государство конституционно обязано в пределах своих собственных возможностей обеспечивать финансовую жизнеспособность своих муниципалитетов.
  
  Характерные черты действующей системы финансового выравнивания
  
  Система муниципального финансового выравнивания характеризуется несколькими структурными особенностями, среди которых особенно выделяются две.
  
  Первой отличительной чертой являются так называемые налоговые союзы. Посредством них муниципалитеты получают процентную долю от определённых налоговых поступлений государства. В этой сфере федеральные земли и муниципалитеты образуют своего рода «сообщество, связанное общими судьбами».
  
  Второй характерной чертой являются перераспределительные отчисления между отдельными уровнями муниципального управления, а также между государством и муниципалитетами. Благодаря этому финансовые потоки движутся не только «сверху вниз», но и «снизу вверх».
  
  Источники муниципального финансового выравнивания (Откуда поступают средства?)
  
  Средства Свободного государства Баварии
  
  Выплаты государства в рамках финансового выравнивания финансируются за счет налоговых объединений и других общих бюджетных средств.
  В Баварии муниципалитеты входят в четыре различных налоговых объединения:
   
• Общий налоговый союз (ст. 1 Баварского закона о финансовом выравнивании — BayFAG)
  В рамках общего налогового объединения Свободное государство Бавария предоставляет муниципалитетам и районам долю своих поступлений от налога на доходы физических лиц, налога на прибыль юридических лиц, налога с оборота (за исключением тех долей, которые передаются муниципалитетам в рамках специальных положений или которые передаются земле со стороны федерального правительства для достижения особых целей) и налога на предпринимательскую деятельность. С 2026 года доля увеличивается с 13,0 % до 13,3 %, а с 2027 года — до 13,5 %. Это приводит к значительному структурному улучшению положения муниципалитетов. За счёт доли муниципалитетов в общей налоговой системе в первую очередь финансируются ключевые ассигнования (подробнее об этом см. ниже).
   
• Система компенсации налога на автотранспортные средства (ст. 13–14 BayFAG)
  Первоначально Свободное государство Бавария передавало муниципалитетам часть своих поступлений от налога на автотранспортные средства через систему распределения поступлений от налога на автотранспортные средства. С 1 июля 2009 года полномочия по взиманию налога на автотранспортные средства перешли к федеральному правительству. В качестве компенсации федеральные земли получают от федерального правительства фиксированную сумму, не привязанную к инфляции (фонд компенсации налога на автотранспортные средства). Свободное государство передает муниципалитетам 70 процентов этой суммы (муниципальная доля).
  
  Эти средства в основном предназначены для финансирования строительства, расширения и содержания муниципальных дорог, а также строительства или расширения объектов инфраструктуры общественного пассажирского транспорта (ОПТ).
   
• Компенсация по налогу на доходы физических лиц (ст. 1b BayFAG)
  Изменения в расчете детских пособий, связанные с новым порядком выравнивания семейных выплат с 1996 года, а также изменения в налоговом законодательстве, внесенные Законом об упрощении налогообложения 2011 года, приводят к сокращению поступлений от налога на доходы в бюджеты федеральных земель и муниципалитетов. В качестве компенсации федеральное правительство передает землям более высокую долю поступлений от налога с оборота. Свободное государство Бавария в полном объеме передает муниципалитетам причитающуюся им компенсацию пропорционально их доле в поступлениях от подоходного налога (26,08 процента).
   
• Система распределения налога на приобретение недвижимости (ст. 8 BayFAG)
  Муниципалитеты и районы получают долю в размере 8/21 (муниципальная доля) от поступлений по налогу на приобретение недвижимости. Муниципальная доля распределяется между муниципалитетами в соответствии с соответствующими местными поступлениями. Муниципалитеты, не входящие в состав округа, и крупные окружные города получают муниципальную долю в полном объеме, остальные муниципалитеты, входящие в состав округа, получают три седьмых муниципальной доли самостоятельно, а их округа — четыре седьмых. Налоговые органы ежемесячно перечисляют муниципальную долю муниципалитетам. Эти средства доступны для свободного использования в качестве так называемых общих средств покрытия.
   
• Общие бюджетные средства
  Помимо средств, выделяемых в рамках системы совместного финансирования, муниципалитеты получают из государственного бюджета дополнительные бюджетные средства. За их счет финансируются, например, финансовые ассигнования и государственная доля в финансировании больниц, а также частично ассигнования на покрытие потребностей или стабилизационная помощь, ассигнования на муниципальные строительные проекты и ассигнования округам.

Средства муниципалитетов

Основной источник доходов уездов — уездный взнос — формируется за счёт муниципалитетов, входящих в состав соответствующего уезда. Основной источник доходов округов — окружной сбор — взимается округами с уездов и муниципалитетов, не входящих в состав уездов, на территории соответствующего округа. Посредством уездного и окружного сборов уезды и округа косвенно участвуют в налоговых поступлениях муниципалитетов.

Районы и муниципалитеты, не входящие в состав района, через сборы на содержание больниц на половину участвуют в финансировании больниц.

Федеральные средства

Для инвестиций в общественный городской транспорт, имеющих право на субсидирование в соответствии с Законом о финансировании городского транспорта (GVFG), федеральное правительство выделяет субсидии (подробнее об этом см. ниже). В 2026 году на долю Свободного государства, по прогнозам, придется 55 миллионов евро.

Кроме того, в период с 2026 по 2035 год Свободное государство Бавария может использовать средства Фонда трансформации больниц в соответствии со статьёй 12b Закона о больничном обслуживании (KHG) для софинансирования определённых проектов по адаптации структур больничного обслуживания к изменениям, введённым Законом об улучшении больничного обслуживания от 5 декабря 2024 года (BGBl. 2024 I № 400); размер средств Фонда трансформации, выделяемых землям на каждый год, публикуется Федеральным ведомством социального обеспечения на его веб-сайте (Обзор — www.bundesamtsozialesicherung.de).

Кроме того, муниципалитетам выделяются средства на муниципальные инфраструктурные проекты из доли Свободного государства Баварии в специальном фонде «Инфраструктура и климатическая нейтральность» федерального бюджета.

Выплаты в рамках муниципального финансового выравнивания (куда направляются средства?)

Основными направлениями выплат в рамках муниципального финансового выравнивания являются:

• Ключевые ассигнования (ст. 2–6 BayFAG)
  Ключевые ассигнования позволяют дополнить налоговые поступления муниципалитетов и поступления от распределительных взносов округов в соответствии с выполняемыми ими задачами. При этом учитываются определенные особые нагрузки, такие как социальные расходы. Средства для ключевых ассигнований берутся из муниципальной доли общего налогового фонда. Из общей суммы ключевых ассигнований 64 % направляются в муниципалитеты, а 36 % — в округа.
  
  При расчете ключевых ассигнований нагрузка по выполнению задач муниципалитета сравнивается с его возможностями по получению доходов на основе объективных показателей. Таким образом, условная нагрузка задач определяется на основе нескольких показателей (число жителей, статус муниципалитета, неблагоприятные структурные условия, социальные расходы, уход за детьми) и сопоставляется с налоговой способностью муниципалитета, нормализованной частично — например, в случае налога на коммерческую деятельность и налога на недвижимость — с помощью «нивелирующих ставок») сопоставляется с нормализованной налоговой способностью муниципалитета. Чем больше разница между объемом задач и налоговой способностью, тем выше соответствующее ключевое ассигнование, выделяемое муниципалитету.
  
  Таким образом, недостаточный уровень доходов отдельного муниципалитета по сравнению с его нагрузкой по задачам частично компенсируется более высокими ключевыми ассигнованиями.
  
  Если налоговая способность муниципалитета превышает его нагрузку по выполнению задач, он не получает ассигнований по ключевой формуле. Такой финансово устойчивый муниципалитет называется «изобильным».
  
  Ключевые ассигнования предоставляются «автоматически», то есть без подачи заявления.
   
• Финансовые ассигнования (ст. 7, 9 BayFAG)
  Муниципалитеты, административные объединения и районы получают паушальные финансовые ассигнования в качестве компенсации административных расходов на выполнение задач, относящихся к переданной сфере компетенции; районы получают их также в качестве компенсации административных расходов, связанных с деятельностью государственного органа — районной администрации. Ассигнования предоставляются «автоматически», то есть без подачи заявления.
   
• Муниципальное строительство зданий (ст. 10 BayFAG)
  Ассигнования на муниципальные проекты строительства зданий и сооружений призваны обеспечить, чтобы во всех регионах Баварии могла быть создана примерно равноценная инфраструктура, в частности в сфере государственных школ и детских дошкольных учреждений, в необходимом объеме. Право на финансирование имеют расходы, подлежащие ассигнованию, на новое строительство, перестройку и расширение, а также на капитальный и частичный ремонт государственных школ (включая школьные спортивные сооружения), школьных интернатов и детских дошкольных учреждений. Кроме того, при определённых условиях на финансирование могут быть направлены инвестиции в строительство муниципальных театральных зданий и концертных залов.

• Ассигнования на покрытие расходов на перевозку учащихся (ст. 10а BayFAG)
  На покрытие расходов, связанных с необходимым перевозкой учащихся определенных типов школ (например, государственных начальных, средних и специальных школ, государственных или признанных государством реальных школ, гимназий, профессионально-технических училищ с полным днем обучения), государство выделяет органам, ответственным за образование, паушальные ассигнования. В среднем по федеральной земле эти ассигнования покрывают около 60 % расходов органов, ответственных за образование, на перевозку учащихся.
  
  Размер индивидуального годового ассигнования определяется исходя из числа учащихся, имеющих право на перевозку, по состоянию на 1 октября соответствующего предыдущего года (для профессиональных училищ — на 20 октября) и от затрат на необходимую перевозку учащихся за позапрошлый год, отражённых в муниципальной бухгалтерской статистике. Муниципалитеты обязаны ежегодно сообщать Баварскому земельному управлению статистики количество учащихся, имеющих право на транспорт. В остальном подача заявления не требуется. Ассигнования выделяются «автоматически», то есть без подачи заявления.
   
• Ассигнования на покрытие потребностей и стабилизационная помощь (ст. 11 BayFAG)
  Классические ассигнования на покрытие потребностей в соответствии со ст. 11 BayFAG позволяют в отдельных случаях учитывать исключительную ситуацию и особую нагрузку на бюджет муниципалитетов или округов в виде расходов и доходов. Они подчиняются строгому принципу субсидиарности и не могут предоставляться для прямого или косвенного финансирования инвестиций и связанных с ними последующих расходов.
  
  Муниципалитеты и округа получают классические ассигнования на покрытие потребностей, как правило, только в том случае, если вследствие событий, за которые они не несут ответственности, и несмотря на исчерпание всех собственных источников доходов, они больше не в состоянии сбалансировать свой административный бюджет и/или обеспечить минимальное поступление средств в имущественный бюджет. При ведении двойного учета необходимо наличие отрицательного сальдо от текущей административной деятельности.
  
  С 2012 года муниципалитеты со слабой инфраструктурой или особенно затронутые демографическими изменениями, которые находятся в затруднительном финансовом положении или чья финансовая дееспособность находится под угрозой, могут получить поддержку в консолидации бюджета в виде так называемой стабилизационной помощи — особой формы ассигнований, выделяемых исходя из потребностей, (= «государственная помощь для самопомощи»). С 2019 года помощь по стабилизации предоставляется муниципалитетам по модели «двух столпов» — помощь по стабилизации для погашения старых долгов (столп 1) и/или инвестиционная помощь (столп 2).
  
  Цель состоит в том, чтобы за счёт собственной консолидации и поддержки в виде стабилизационной помощи сократить задолженность, а также уменьшить выплаты по процентам и погашению долга, с тем чтобы вновь создать больше финансового пространства для маневра. Инвестиционная составляющая, а именно инвестиционная помощь, служит для предотвращения роста или устранения отставания в инвестициях в базовое оснащение муниципалитетов.
  
  Решения по всем заявкам на предоставление целевых ассигнований или стабилизационной помощи принимаются министерствами финансов, по делам родины и внутренних дел, а также по спорту и интеграции после консультаций с ведущими муниципальными объединениями на регулярном ежегодном заседании распределительного комитета. 
  
  
• Пакетные инвестиционные выплаты (ст. 12 BayFAG)
  Муниципалитеты и районы получают фиксированные инвестиционные выплаты для финансирования инвестиционных, ремонтных и модернизационных мероприятий. Решение о том, на какие инвестиции будут направлены средства, принимает сам муниципалитет.
  
  Пакетные выплаты предоставляются «автоматически», то есть без подачи заявки.
  
  
• Финансовые ассигнования из специального фонда «Инфраструктура и климатическая нейтральность» федерального правительства (ст. 12a BayFAG)
  Из доли Свободного государства Баварии в специальном фонде «Инфраструктура и климатическая нейтральность» федерального правительства баварским муниципалитетам в соответствии с бюджетом предоставляется значительная часть средств.

  Одним из ключевых элементов являются муниципальные инвестиционные бюджеты, предоставляемые общинам и районам в виде паушальных выплат. Эти средства, как правило, находятся в полном распоряжении муниципалитетов для инвестиций в муниципальную инфраструктуру в рамках положений Закона о финансировании инфраструктуры федеральных земель и муниципалитетов (LuKIFG) и соответствующего административного соглашения (ст. 12а, ч. 2–4 BayFAG).

  Кроме того, баварские муниципалитеты получают дополнительные средства для финансирования своей доли участия в строительстве школ, школьных спортивных сооружений и детских дошкольных учреждений, при условии, что реализация проекта началась после 31 декабря 2024 года, дополнительное общее финансовое ассигнование из средств специального фонда в виде надбавки в размере 10 % к сумме субсидии.
  
  

• Строительство и содержание муниципальных дорог (ст. 13a, b, c, f и h BayFAG)
  Для финансирования строительства, расширения и содержания дорог, находящихся в ведении муниципалитетов, предоставляются средства из фонда компенсации налога на автотранспортные средства. При определенных условиях право на получение финансирования имеют
  
  
  • строительство, расширение и содержание окружных и муниципальных дорог, а также участков федеральных, земельных и окружных дорог, проходящих через населённые пункты и находящихся в ведении муниципалитетов,
  • строительство и расширение определённых пешеходных и велосипедных дорожек, а также скоростных велосипедных дорожек,
  • расширение общественных полевых и лесных дорог, если вследствие совместного использования пешеходного и велосипедного движения с сельскохозяйственным и лесохозяйственным транспортом строительство необходимой с точки зрения транспортного сообщения пешеходной и велосипедной дорожки становится ненужным,
  • строительство объездных дорог населённых пунктов или разгрузочных дорог, находящихся в особой ведении муниципалитетов, в рамках государственных дорог, а также
  • изменение перекрестков между государственными и муниципальными или районными дорогами.

   

  Финансирование строительства и содержания муниципальных дорог осуществляется в форме целевых ассигнований на строительные мероприятия (финансирование проектов), фиксированных паушальных сумм на строительство и содержание дорог, а также паушальных сумм на расширение дорог. Заявки на финансирование проектов теперь можно подавать в электронном виде через платформу управления финансированием. Фиксированные суммы на строительство и содержание дорог, а также паушальные выплаты на расширение дорог устанавливаются и утверждаются в административном порядке Государственным управлением статистики.
  
  

• Городской общественный транспорт (ст. 13c, п. 2 и ст. 13d BayFAG)
  Для финансирования инвестиций в общественный пассажирский транспорт (например, строительство или расширение транспортных путей и сооружений трамваев, метрополитена и пригородных поездов, а также центральных автобусных вокзалов и остановок) помимо средств земли в соответствии с BayGVFG и BayFAG доступны также средства федерального бюджета в соответствии с GVFG и Законом о регионализации местного пассажирского железнодорожного транспорта.
  
  Таким образом, организатор проекта по строительству или расширению транспортных путей или объектов общественного городского транспорта (например, трамваев, метро или маршрутных автобусов) либо пригородных поездов, которые финансируются за счет средств GVFG или Баварского закона о финансировании муниципального транспорта (BayGVFG), дополнительное финансирование, связанное с конкретным проектом, в соответствии со ст. 13c, п. 2 BayFAG. Исключительно в соответствии с BayGVFG финансируется закупка автобусов, а также вагонов метро и трамваев. Финансирование из средств федеральной программы GVFG возможно, в частности, только в том случае, если затраты, подлежащие финансированию, превышают 30 миллионов евро.
  
  

  Кроме того, Свободное государство Бавария предоставляет органам, ответственным за организацию общественного пассажирского транспорта (районам и городам, не входящим в состав районов), общие ассигнования, так называемые ассигнования на общественный пассажирский транспорт в соответствии со ст. 27 Закона Баварии об общественном пассажирском транспорте (BayÖPNVG), в частности, для следующих целей общественного пассажирского транспорта:
  
  

  • финансирование компенсационных выплат за выполнение обязательств общего хозяйственного назначения, касающихся предложения, тарифов, включая общие тарифы, сбыта или качества общественного транспорта,
  • организация и увеличение частоты рейсов,
  • расширение периодов обслуживания,
  • введение или расширение дополнительных форм обслуживания или
  • поддержание, обновление, расширение или декарбонизация парка транспортных средств и необходимых для этого объектов.
    
    

  Средства на финансирование общественного транспорта выделяются из средств, предусмотренных в статье 13d Закона о федеральном бюджете Баварии (BayFAG) в виде фиксированной суммы.

• Ассигнования округам (ст. 15 BayFAG)
  Государство предоставляет районам ассигнования на покрытие расходов, которые возникают у них, в частности, в качестве органов, ответственных за оказание помощи в интеграции, и в качестве межмуниципальных органов, ответственных за оказание социальной помощи. Ассигнования предоставляются «автоматически», то есть без подачи заявления.
   
• Финансирование больниц (ст. 10b BayFAG)
  В рамках дуальной системы финансирования больниц расходы на необходимые инвестиции в стационарное лечение острых состояний в больницах, включенных в план больниц Свободного государства Баварии, не покрываются за счет поступлений от ставок за уход или паушальных выплат за каждый случай, а берутся на себя за счет государственного финансирования. Средства земли на эти цели выделяются поровну государством и муниципалитетами. Доля муниципалитетов обеспечивается за счет сбора на содержание больниц, который должны уплачивать все районы и города, не входящие в состав района. Помимо средств земли, доступны также федеральные средства из Фонда трансформации больниц в соответствии с § 12b Закона о больницах (KHG) (2026–2035 гг.), которые могут быть использованы для софинансирования определённых проектов в сфере больничного обслуживания. Кроме того, для проектов по развитию инфраструктуры больниц, начатых после 31 декабря 2024 года, используются средства из специального фонда «Инфраструктура и климатическая нейтральность» в соответствии с Законом о финансировании инфраструктуры федеральных земель и муниципалитетов (LuKIFG).

Дополнительную информацию можно найти в разделе «Связанные темы».

Требования, предъявляемые к многочисленным направлениям муниципального финансового выравнивания, весьма разнообразны, детализированы и в некоторых случаях сложны. Поэтому в данном разделе невозможно изложить их в полном объеме. Поэтому просим вас обращаться в администрацию вашего округа или в администрацию вашего (не входящего в состав округа) города. Контактным лицом по вопросам финансирования мероприятий в сфере муниципального строительства зданий и дорог, общественного транспорта, а также поддержки больниц является соответствующая окружная администрация.

Дополнительную информацию вы также найдете в разделе «Связанные темы».

О возможных сроках и датах, имеющих значение для системы финансового выравнивания муниципалитетов, вас также проинформирует администрация вашего округа или ваш город, не входящий в состав округа, а в случае финансирования мероприятий в сфере муниципального строительства зданий и дорог, общественного транспорта, а также поддержки больниц — соответствующее окружное правительство.

Дополнительную информацию вы также найдете в разделе «Связанные темы».